检察建议：在案件中发现社会治理的“密码”

　　2018年10月，最高检向教育部发送“一号检察建议”，聚焦保护未成年人健康成长。图为2020年12月，河北石家庄市桥西区人民检察院检察官为学生们讲解宪法知识。新华社发

　　江西省新余市渝水区人民检察院对该区市场监管局检察建议落实情况开展“回头看”。廖海金摄/光明图片

　　2020年11月，最高检向工信部发出检察建议，推动网络黑灰产业链条整治等问题。图为陕西省咸阳市志愿者教社区老年人使用智能手机，预防电信网络诈骗。新华社发

　　【法眼观】

　　日前，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》发布，对加强检察机关法律监督工作作出全面部署。

　　很多人对于检察机关的工作内容并不熟悉，但其法律监督职能事关你我——

　　“窨井盖吃人”危及老百姓“脚下安全”，校园霸凌事件和未成年人被性侵案件时有出现，网络犯罪案例屡见报端……包罗万象的社会问题，需要各类职能管理部门联合出手，其中就有检察机关的身影。近年来，就上述问题，最高人民检察院先后向职能部门发出检察建议。

　　为何检察机关可以提出治理建议？建议提出后产生了怎样的效果？这需要从检察机关的法律监督职能说起。

　　维护法制统一

　　2018年10月19日，针对校园安全管理规定执行不严格、教职员工队伍管理不到位，以及儿童和学生法治教育、预防性侵害教育缺位等问题，最高检向教育部发送“一号检察建议”。这是历史上第一份由最高检直接向相关部门发送的检察建议。

　　虽然被称为“一号检察建议”，但纵观新中国法制史，首份检察建议可以追溯到1955年。

　　1955年12月，天津市北郊区一个单身汉冻死了。他的死引起了周围群众的流言，也引起了天津市检察院的注意。经过调查，检察官发现根据救济工作计划，救济棉衣应在11月底基本发到被救济人手中，但单身汉的棉衣12月17日才领到，最终没能起到救济作用。于是经办检察官手写了一份《天津市北郊区人民检察院建议书》发给天津市北郊区人民委员会民政科。建议书发出一周之后，北郊区人民委员会就回函答复，表示应引以为戒，保证不再发生此类情况。

　　这是一个20世纪50年代检察机关运用建议书纠正违法，维护群众权益，维护宪法和法律统一实施的典型案例。

　　检察机关承担的职责，根源于其具有中国特色的定位。

　　中国政法大学诉讼法学研究院院长熊秋红介绍，英美法系和大陆法系国家检察制度的建立与完善，始终围绕着诉讼活动，检察机关主要代表国家提起刑事诉讼，以代替私力救济。而新中国的检察机关在成立之初，则借鉴了苏联的检察体制，被定位为法律监督机关。

　　法律监督如何理解？1954年3月召开的第二届全国检察工作会议，对此作出了定义。会议决议认为，当前检察工作的中心任务之一是监督政府机关和国家工作人员是否严守国家的法律，按照国家法律办事，保护人民的合法权益。也就是监督法律是否严格实施，是否在全国范围内得到统一效果的实施。

　　1954年制定的新中国第一部宪法，作为根本大法也对此予以明确。其中第八十一条规定，中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。

　　检察机关发现国务院所属各部门、法院、各级国家机关工作的不足后，以检察建议的方式提出有针对性的改进建议，正是行使检察权的一种监督方式。

　　新中国成立初期的检察建议具有强烈的探索性，涉及的领域相当广泛，也体现了鲜明的时代特征。

　　华东政法大学博士后段瑞群举例，新中国成立初期，国家企事业单位和国家机关工作人员中的浪费现象曾较为严重。有的部门生产缺乏计划，大量积压资金和物资；有的缺乏严格管理，损坏机器、浪费原料；有的保管不负责任，使大量物资霉烂变质；有的工程师设计勘察不周，造成窝工、停工、返工，此类情形不一而足。当时国家财政经济状况极端困难，浪费所造成的经济危害和政治危害也就特别突出。检察机关在履行监督职权实践中，始终对于反浪费，特别是对于粮食保管工作中的违法问题予以持续关注。

　　据不完全统计，仅1955年检察机关就“检察”了各类违法案件14007件。其中根据山东、江苏等8省统计共发出建议书722件。可见检察监督在维护法制统一和社会稳定，防范权力滥用，确保国家各项权力在法治轨道上运行等方面都起到了重要的作用。

　　对检察监督职能的再认识

　　20世纪60年代，我们国家建设过程中经历了波折，法治进程一度被中断，检察机关也因之被撤销，直至1978年，检察机关恢复重建。

　　随着社会发展阶段的变化，对于检察机关法律监督职能的认识也发生了变化。

　　1979年，时任全国人大常委会副委员长的彭真领导制定了人民检察院组织法，他指出一般监督太宽泛，检察院很难行使该职权。因此人民检察院组织法将检察机关的监督职权限制在了刑事犯罪上。对刑事犯罪提起公诉也是检察机关最为大众熟悉的功能。此后随着1989年行政诉讼法、1991年民事诉讼法的颁布及修改，检察院的监督范围不再局限于刑事犯罪，进一步扩展到行政诉讼、民事诉讼。

　　曾任国家检察官学院党委书记的石少侠总结，检察机关法律监督职能的演进大体上经历了三个阶段，即一般监督、司法监督（诉讼监督）以及新时代以司法监督为主、以有限的一般监督为辅的新型法律监督。

　　进入新时代，党的十八届四中全会指出，检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。此后，学界对行政执法检察监督的关注度升温，最高人民检察院也开始逐步在全国各地调研总结现有的行政执法检察监督的经验。

　　2018年是全面贯彻中共十九大精神的开局之年，全面依法治国的生动实践雕刻着新时代中国社会的每一个细节。同年10月，《中华人民共和国人民检察院组织法》正式将检察建议确立为检察机关行使法律监督职权的方式之一。

　　2018年10月19日，最高检向教育部发送“一号检察建议”，以此为起点，最高检已经制发了6份检察建议。内容涉及防治校园性侵、规范公告送达、强化金融监管、严防窨井“吃人”、防治虚假诉讼等方面。

　　今年全国两会上，最高检工作报告指出，2020年检察机关起诉网络犯罪14.2万人，在刑事案件总量下降背景下，同比上升47.9%。以“杀猪盘”为代表的网络诈骗、刷单等网络黑灰产可以说是当下社会中受害人群多、潜在受害者众的痛点。检察机关结合办案，就整治网络黑灰产业链、提升移动互联网监管执法能力、加大未成年人网络保护力度向工业和信息化部发出了第六号检察建议。

　　找出制度层面的原因

　　熊秋红认为，目前检察机关的法律监督职能进一步得到重视，与中国法治发展阶段有关。“改革开放后的前30年，我国法治建设一直以立法为重心，构建社会主义法律体系，目前法律体系已比较完善，做到了有法可依。后一个阶段就需要注重法律实施了，即法律能否得到落实、如何得到落实、能否在全国范围内得到统一实施。”她说。

　　具体到检察建议而言，其适用范围包括两大领域：一是司法监督类的,如再审检察建议和纠正程序违法检察建议、关于行政公益诉讼前置程序检察建议。二是一般监督类的,如社会治理型检察建议。

　　社会治理型检察建议涉及面宽，因此外部不乏“检察机关手伸得太长、管得闲事太多”“到处监督花费时间多，发现不出问题”等争议。如何使检察建议更精准有效，是摆在检察官面前的问题。

　　最高人民检察院第二检察厅厅长元明认为，社会治理类检察建议是检察机关作为司法机关推动国家治理体系和治理能力现代化的重要手段，体现着检察为民、守护平安的良好心愿。因此检察建议提出的问题必须是“真问题”。

　　他以涉窨井盖伤亡案件举例，发生事故的主要原因是井盖缺失、破损、松动错位等，如果仅将这些表面原因作为问题反映给相关单位，就难以让对方接受。检察机关通过详细梳理案例，总结出表象背后的深层原因是井盖管理的混乱，如多头管理导致缺失井盖难以及时填补，相关单位对井盖施工、管养方面不重视，工作不规范等。这样的问题提出后，被建议单位就容易接受，也会认为这些建议是经过深入调研，检察建议的可接受度就会提升。

　　元明同时强调了要改变重具体建议、轻制度化建议的倾向。具体微观层面的检察建议固然重要,但检察建议要通过具体现象深入到本质，找出制度、机制层面的原因，通过制度性或宏观性检察建议，“一事解决一片”“一案解决类案”，达到提升整体监督效果的目的。

　　中国人民大学法学院诉讼法教研室副主任汤维建认为，与抗诉不同，检察建议不具有类似于抗诉的刚性效力,接受建议者不负有必然启动某种法定程序的刚性责任,是否启动某种法定程序,由接受建议者斟酌裁量决定。这是检察建议的本意所在。检察建议柔性监督方式是刚性监督方式的必要补充,更为重要的是,检察建议还将一种监督新理念注入整个监督体制之中,引领检察监督的新方向。在通过办理案件促进社会治理方面,检察建议兼具形式多元性和内容针对性,更能为社会所理解和接受。从这个意义上来说,检察建议规范化建设是检察职能有序延伸的杠杆。

　　而在加强检察建议的落实方面，除了提高检察建议的质量外，熊秋红指出，有必要增强其公开透明性。“在一个公开的平台上提出，本身就是一种很有效的监督方式。这也是检察机关近年来在推进的事情。”

　　（本报记者 陈慧娟）