三明市推进国家生态文明试验区建设

       法治快报网讯（通讯作者 梁宣养）生态文明城市是一个以人的行为为主导、自然环境为依托、资源流动为命脉、社会体制为经络的“社会-经济-自然”的复合系统，是资源高效利用、环境友好、经济高效、社会和谐、发展持续的人类居住区，是人与自然和谐共生的命运共同体。党的十九届四中全会对坚持和完善生态文明制度体系作出了系统部署，提出“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生”，以制度化、法治化方式推动社会治理体系和治理能力现代化，力求走出一条以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子。
　　
　　三明作为中国最绿省份的最绿城市，在推进国家生态文明试验区建设中，融合全国生态保护与建设典型示范区、国家低碳城市试点、全国森林康养基地试点建设市、国家森林城市、国家园林城市、中国优秀旅游城市和明溪、建宁、宁化等5个国家生态文明建设示范县，以国家生态文明试验区（三明）名称开展工作，带动泰宁县国家主体功能区建设试点、将乐县全国“绿水青山就是金山银山”实践创新基地和“绿盈乡村”生态振兴示范点等各类专项生态文明试点示范，统筹实施，集中推进，在生态法治保护、全流域生态补偿、党政领导干部自然资源离任审计、环境权益交易、绿色金融、多规合一等方面大胆探索。特别是在法治生态环境保护上，制定出台生态文明建设行动纲领、《三明市公共文明行为促进条例（草案）》，推动生态文明试验区建设法治化，有效提升生态文明治理体系和治理能力现代化水平。
　　
　　一、三明生态文明试验区建设成效显著
　　
　　三明是一座林深水美人长寿的园林城市。全市森林覆盖率76.8%，森林蓄积量达1.68亿立方米，建立国家级林业自然保护区5处、省级6处、自然保护小区704处，总面积16.8万公顷，是全国林业自然保护区数量最多、分布最密集的地区之一。流域面积在10平方公里以上的河流有250条，人均水资源拥有量8717 m3，是全国人均的4倍，2018年全市人均预期寿命79.61岁，高于全国2.61岁。
　　
　　1997年4月，习近平同志在闽工作期间到三明将乐县常口村调研时提出了“青山绿水是无价之宝”重要论断，2002年6月到三明市调研时要求山区发展要念好“山海经”，画好“山水画”①。多年来，历届市委、市政府始终牢记习近平总书记“绿水青山就是金山银山”重要嘱托，秉持“人与自然和谐共生”理念，加强生态环境依法治理、源头治理和系统治理，建好山水林田湖草生命共同体，全力打响“中国绿都·最氧三明”品牌，谱写绿水青山转化为金山银山的“三明篇章”。三明市区环境空气质量连续8年达到或优于国家二级标准，8个市(县)水环境质量排在全省前十位，建宁、明溪等7个县空气质量排名全省县级城市前十。已建成全国森林康养试点20个，全国森林旅游示范县2个，中国森林体验基地2个，森林养生国家重点建设基地1个，泰宁、将乐、梅列、大田、建宁5县获评中国森林旅游美景推广地。培育了泰宁水际村、永安青水乡、尤溪桂峰村等一批“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的美丽乡村。拥有中国丹霞·泰宁世界自然遗产、泰宁世界地质公园两个世界级旅游品牌和1个国家级5A、14个国家级4A级旅游景区，将乐、尤溪、建宁、沙县、泰宁、永安等县（市）入选“中国深呼吸小城百佳”榜单。
　　
　　二、法治生态文明试验区建设的“三明样板”
　　
　　习近平总书记指出，只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。三明市积极探索生态文明法治体系发展路径，形成法治生态文明试验区建设的“三明样板”。
　　
　　（一）生态制度建设方面：梳理三明市近几年出台的地方性法规有：城市市容和环境卫生管理条例、万寿岩遗址保护条例、东牙溪和薯沙溪水库饮用水水源保护条例、城市园林绿化管理条例、城市扬尘污染防治条例、公共文明行为促进条例。市政府规章有：市区文明行为促进办法、建筑工程施工扬尘防治管理办法、餐厨垃圾管理办法。相关职能部门出台了30多项规章制度：围绕推动绿色发展，编制印发《三明市建筑节能和绿色建筑“十三五”规划（2016—2020年）》《三明市低碳发展规划（2018-2022）》等。围绕打好蓝天碧水净土保卫战，印发实施《三明市打赢蓝天保卫战三年行动计划》《三明市低碳发展规划》《土壤环境保护示范区建设方案》等，目前全市在用及备用的19个饮用水源地已全部编制《集中式饮用水水源地突发环境事件应急预案》，闽江源、君子峰2个国家级自然保护区总体规划获得国家批复②。围绕绿色金融服务方面，率先全省制定《加快发展绿色金融的实施意见》《绿色金融体系建设实施方案》《储备排污权管理和出让办法》③等8项法律法规。围绕环境信用评价改革，制定《三明市水电站环境信用评价及结果运用实施意见（试行）》《三明市垃圾焚烧发电企业环境信用评价结果与生态电价奖惩挂钩管理办法（试行）》等，探索水电站、生活垃圾焚烧发电生态电价改革，并把企业环境信用评价结果与生态电价奖惩挂钩。围绕自然资源统一确权登记试点，出台《三明市自然资源统一确权登记实施办法（试行）》。围绕环境权益抵质押融资出台《三明市林票管理办法（试行）》。围绕简政放权，在全省率先出台《授权各县（市、区）生态环境局开展行政许可具体工作方案（试行）》等。
　　
　　综合研判三明市出台的地方性法规和率先全省推出的涉生态制度建设举措，有以下几个创新点：
　　
　　1.规范重大决策和重大建设项目审议制度。市县两级人民政府委托第三方力量，对生态文明建设重大决策和重大决策项目进行审议，向市人民政府提出审议和咨询意见。
　　
　　2.建立重大项目生态影响预评估制度。对重大项目招商引资阶段实行生态影响预评估制度，科学评定项目污染物排放和资源消耗，规定不得引进不符合绿色产业政策的项目。
　　
　　3.完善生态文明建设考核机制。规定未完成生态文明建设约束性指标的行政单位，其第一责任人年度考核不得确定为优秀、称职等级。逐步建立编制自然资源资产负债表，建立生态环境损害责任终身追究制。
　　
　　4.建立和完善生态补偿机制。禁止开发区和生态发展区内的企业事业单位和个人确需搬迁或者经济利益受到损害的，由所在人民政府根据实际情况进行安置或者予以补偿。
　　
　　5.建立排污权交易、节能降耗、污染减排的统计监测及考核体系和相关制度。规定超额完成主要污染物总量控制任务的排污单位，其超额完成的削减量经市环境保护部门复核后，可以依法转让。
　　
　　6.建立造成污染不处理要承担第三方治理费用制度。规定对于已受污染或者破坏的环境功能区，应当落实整治责任人，采取治理和恢复措施。此外，对主体功能区制度、农村土地、农村生活用水和化学物质污染控制以及生态环境的大众教育制度都做了明确④。
　　
　　（二）生态检察方面：1.生态资源公益诉讼是三明市生态司法的另一制度建设。对一些毁林烧山和环境污染等生态案件，由检察机关、相关行政机关以及社会团体等主体以公益诉讼人身份向法院提起诉讼，要求被告人承担赔偿及修复生态义务。近2年，以行政机关、检察机关作为适格原告提起的环境民事公益诉讼或行政公益诉讼22件，法院审结22件。2.建设生态检察云平台。借助该平台建立的生态检察数据库对生态环境保护实行动态监督，及时发现、惩处破坏生态犯罪及相关部门和工作人员的渎职失职犯罪，并为生态行政执法、刑事案件侦查、查办生态领域职务犯罪等提供全方位服务。3.强化检察监督。两级检察机关与环保部门建立联席会议、联络员、案件通报等制度，检察机关加强与环保等行政执法机关协作配合，促进生态环境社会治理创新⑤。
　　
　　（三）生态审判方面：1.首开专业审判先河。坚持抓好以保护青山绿水为目的生态司法制度建设，两级法院建立生态环境审判庭，率先全省推出生态环境资源案件“集中受理、专业审判”的改革举措，生态环境案件“三审合一”模式在全省推开。2.培植生态修复理念。探索从森林延伸到空气、水流、土壤、矿产资源等领域的生态司法保护和修复机制，创新采用劳役代偿、“补种令”“管护令”等修复性判决方式。2012年６月，宁化县建立绿色司法扶持基金，2018年4月明溪县发出了全国首份“护鸟令”，2018年6月泰宁县发出了“护河令”。这些，改变以往环境资源类案件“一罚了之”的处理模式，达到了刑事惩罚、环境修复、教育罪犯三者统一的效果⑥。3.打通绿色解纷通道。设立调解室和巡回办案点20多个，建立生态环境巡回审判体系，持续推出生态司法便民新模式。率先全省设立了“闽江源保护”“林海保护”“绿色基金”等生态司法保护警示教育基地（如：2019年11月，三明市中院在黄砂新材料循环经济产业园设立沙溪河生态司法保护警示教育基地），构建生态司法+“深度衔接”模式+“专项行动”打击合力+“立体修复”机制+“互联互通”纠纷解决网格的“4+”生态保护格局。
　　
　　（四）生态执法方面：1.率先全省成立生态执法机构。2010年7月在大田县成立生态环境综合执法大队，2012年12月，升格为福建省首家生态综合执法局，该县在各乡镇配套成立综合执法分局，归口履行环境生态监督检查职能。自生态综合执法局成立以来，打击环境违法行为1939 起，办结行政处罚案件164件。2.抓好环保专项行动。组织开展“集中式饮用水水源地环境保护”“清水蓝天”等环保专项执法行动，重点对“环境安全隐患”“百姓身边突出环境问题”等方面进行排查。2019年，全市共移送涉嫌环境犯罪案件11起，办理适用4个配套办法案件165起。3.规范危废管理。督促涉危险废物单位落实相关法律制度和标准规范。2019年办理违法处置固体或危险废物环境违法案件45起。4.办理好环境污染纠纷。2019年受理各类环保投诉1325件，其中“12369热线+微信+网络举报”共计1224件，均得到及时处置，未出现群体性环境信访事件和越级上访事件，积案为零⑦。
　　
　　（五）生态守法普法方面：加大生态环境宣传力度，提高人民群众生态环境保护意识。如：针对作为一个非国家试点的、自行摸索的创新制度－大田河长制⑨，利用课题研讨、论坛交流和媒体深度报道，促进“污在水中、源在岸上、根子在人”的治水理念深入人心，如今三明市市县乡村四级均建成了河段长、督查长、民间河长“一河三长”队伍。加强舆情监测管控，加强突发环境问题舆情应对，扩大、深挖宣传教育新模式，讲好三明生态文明法治“故事”。
　　
　　三、法治生态文明试验区建设存在的困境
　　
　　三明在推进生态文明试验区法治化进程中，形成了遵循自然规律、保护优先、绿色发展的新发展理念,走出了一条三明特色的“绿色法治”之路。但也存在一些困境：
　　
　　（一）立法方面：原则性和提倡性的规定多，约束性的条款少，立法质量不。比如，对领导干部实施年度考核制和自然资源离任审计制度，只规定各行政区、经济功能区对当地生态环境负责，而具体到如何负责、负责到何种程度、失职后承担何种责任则没有明文规定，易造成地方政府在生态文明建设方面的缺位。比如，三明市城市园林绿化管理条例等法规在责任追究方面只限于行政处罚，没有规定对环境侵权受害人救济办法。有关处罚的自由裁量权过大，给行政执法人员随意执法、选择性执法带来回旋空间。此外，有关土壤污染、化学物质污染、农村生活用水污染等方面存在立法空白，需要尽快完善。
　　
　　（二）司法方面：一是“保护优先,恢复为主”的法治理念贯彻还不够彻底，环境资源法律关系的多元主体、多重属性有待于进一步体现。二是行政审判与刑事审判衔接、生态损害赔偿诉讼与公益诉讼的协同性规则还需要探索。三是环境资源司法的专门化方向与专业化路径的信心与定力还要增强。
　　
　　（三）执法方面：一是尚未设立统一的生态文明执法机构。目前，三明市生态文明执法机构主要有城市管理行政执法局、公安林业分局、自然资源局、生态环境局、农业农村局、水利局等，这些部门行政执法权限划分不明，容易导致执法主体不清、多头执法、执法缺位等现象。二是执法方式单一、技术落后。行政处罚和罚款多，执法专业化和能力水平有待提高，缺乏应有的设备和技术，存在评估难、调查难、取证难等问题。三是生态文明的法治保护机制还需完善，生态文明执法内外监督机制不够健全，环境管理经济和法律手段应用明显不足。
　　
　　四、创新适合生态文明试验区法治保障的路径
　　
　　生态文明建设,关系中华民族永续发展,是最大的民生。三明市要深入贯彻习近平生态文明思想，突出法治在生态文明建设中的作用，提高“关键少数”运用法治思维和法治方式保护生态环境的意识和能力，增强全社会生态环境法治意识，创新适合生态文明试验区法治保障的路径。
　　
　　（一）健全完善相关法规制度
　　
　　1.深入贯彻落实习近平生态文明思想的立法理念。习近平总书记指出“我们追求人与自然的和谐，经济与社会的和谐，通俗地讲，就是既要绿水青山，又要金山银山”“绿水青山与金山银山既会产生矛盾，又可辩证统一”⑩“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山”⑾ 。 此次新冠肺炎疫情再次警醒世人，要摒弃“人类中心主义”价值观，确立尊重生态自然的立法精神。要将人类作为生态自然界的一部分，尊重其他生命物种，共同维持地球生态系统的平衡；要实现生态环境保护关口前移，由经济优先向预防优先转变，实现既促进经济发展，又维护好人与自然和谐共生的生态环境制度体系⑿。
　　
　　2.尽快制定相关法规规章。依据《环境保护法》等相关法律和《国家生态文明试验区（福建）实施方案》，尽快制定实施《三明市生态文明建设促进条例》。在污染源控制方面，制定《土壤污染管理条例》《化学物质污染管理条例》《水污染管理条例》《环境噪声管理条例》《机动车辆排气污染物管理条例》《燃气管理条例》《公共场所控制吸烟条例》《污染物排放许可条例》；在生态环境补偿机制方面，制定《生态环境补偿条例》，从法律上全面规范生态文明补偿机制的运作。
　　
　　（二）接力创新执法和监督保障机制
　　
　　1.在生态环境执法机构上，整合分散的生态环境执法队伍，在市公安局林业分局的基础上成立市公安局生态环境分局，对生态、环境、土地、水域进行综合执法。
　　
　　2.在生态环境执法监督体制上，加大对生态环境资源诉讼活动和重大生态工程的法律监督，健全完善“专业化法律监督+恢复性司法实践+社会化综合治理”的生态司法监督模式。完善内部监督机制，优化外部监督环境，建立专项生态环境执法监督体系，扩大公众的参与权和知情权。
　　
　　（三）持续加大司法保护力度
　　
　　1.依法审理生态环境资源案件。妥善审理与土地、林场、渔业、水电气等环境资源保护相关的物权、合同和侵权案件，加强对污染土壤、污染水源等环境侵权案件的审理。依法确定当事人举证责任，对于因污染环境、破坏生态发生的纠纷，原告应当承担举证责任。依法受理生态环境资源行政案件，充分保障当事人诉权。探索生态环境行政诉讼与民事诉讼的合并审理，完善生态环境行政诉讼证据规则和法律适用规则⒀。
　　
　　2.加大生态环境资源案件执行力度。探索建立环境资源保护案件执行回访制度，密切监督判决后责任人对污染的治理、整改措施以及生态恢复的落实情况。适当采取限期履行、代为履行等方式实现恢复生态环境的目的。依法审查环境行政非诉案件，对环境资源保护行政执法机关依法申请强制执行生效行政处罚决定，经审查裁定准予强制执行的，应当及时组织实施强制执行。
　　
　　3.依法严惩污染环境、破坏资源犯罪。严厉惩治环境监管失职犯罪，依法严惩污染环境、乱砍滥伐、滥捕野生动物、制污排污等违法犯罪行为。做好因造成环境污染严重后果的投放危险物质犯罪、重大安全责任事故犯罪，以及涉众型案件善后处置工作。
　　
　　4.抓好生态环境民事公益诉讼。充分保障环境公益诉讼原告诉权，及时受理符合条件的公益诉讼。探索立案沟通协调机制，及时将环境公益诉讼起诉情况通报相关行政执法机关。依法确定环境民事公益诉讼的责任方式和赔偿范围。研究其与私益诉讼赔偿范围的关系。探索设立环境公益诉讼专项基金，将环境赔偿金专款用于恢复环境、修复生态、维护环境公共利益⒁。
　　
　　5.强化法治思维和法治方式。提升“关键少数”法治意识与本领，促使他们运用法治思维和法治方式解决问题；对参与管理的人员，要自上而下试行法律职业准入制度，做到持证上岗。落实“谁执法（服务）谁普法”普法责任制，加大以案释法、以案普法力度，切实提高全社会的生态安全意识和生态保护意识。
　　
　　6.健全做实生态文明建设制度机制。“中国绿都·最氧三明”是三明市做实习总书记重要嘱托、加快新三明建设的战略安排，是历届市委市政府带领广大干部群众接续奋斗、打造形成的比较优势。要完善专班推进、合力攻坚机制，形成由党委牵头，四套班子和有关部门共同参与、合力攻坚的推动态势。要完善市县联动、部门协同机制，建立市级统筹制度，发挥县域主战场作用、健全部门联席会议机制，加强12个县（市、区）和市直各部门工作联动、信息共享，推动市统筹、县与县在做实生态文明建设中互促共进。要完善跟踪问效、联合督办机制，健全“一月一汇报、一季一推进”机制，确保生态文明建设环环相扣、压茬推进。要建立第三产业培训研学、休闲旅居、医养结合、森林体验等康养生态培育和项目接续机制，建立事业与产业一起抓的工作机制，探索“绿水青水”转化为“金山银山”价值实现机制，以生态产业化补强第三产业短板。
　　
　　（四）建成集约多元的环境法治云平台
　　
　　建议由市委政法委牵头，由政法系统和生态环境部门等联合建立“市域社会治理生态法治云平台”，确保生态环境综合治理从前端线索发现到后期修复，从部门协同到第三方资源整合，从行政职能行使到司法赋能，实现全流程在线协同、全链条多元化解、全方位资源整合、全业务法治咨询服务，形成环境行政主管部门主导、企业承担社会责任、公众积极参与、司法有效保障的共建共治共享多元治理新格局。
　　
　　1.开展联动化解环资纠纷。公众通过手机“随手拍”小程序，可以随时随地以文字、照片或视频等方式，将发现的环境污染、自然资源破坏等情况及地理位置上传至平台，帮助入驻平台的单位及时发现风险点和违法线索，并联合专业的调解机构、评估鉴定机构、公证机构、修复机构以及环资专家等第三方力量，进行全链条多元化解。
　　
　　2.实现执法、司法机关之间在线协作。通过网上立案、网上调解、网上司法确认等，做到执法、司法、调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有效衔接。
　　
　　3.促进司法资源节约和高效运作。通过云平台，实现多数环境纠纷非诉方式就地及时解决、少量诉讼通过调解和速裁程序快速解决、疑难案件通过精细化审判裁决。
　　
　　4.有效调动各方参与治理的积极性。借助云平台，畅通人民群众参与、监督环境治理的途径，人大、政协、新闻媒体、社会组织、普通公众通过积极参与监督，倒逼生态环境部门和政法力量履好职尽到责，更好地担负起新时代生态文明实践者的使命担当。