北京两会丨关于尽快完善相关行政管理制度机制 有效破解企业破产程序中 债务人财产处置困境的几点建议 提案人——吴在存

　　企业破产程序中债务人企业财产的处置关系到债权清偿率的高低、办理破产的质效和优化营商环境的成效，是企业破产法实施中的关键环节。但由于相关行政管理制度机制的缺失，导致债务人财产处置面临诸多困境。2020年5月至2021年6月，北京破产法庭审结的无产可破的破产清算案件占比为60%;而有财产可供分配的案件(包括重整、和解案件)，从破产财产处置(以第一次债权人会议召开时间为起算点)至处置分配结束(以程序终结时间为准)的用时，平均约占整个破产程序时间的70%，最长的占93%，债务人财产处置问题决定破产案件的办理质效，而且直接关系首都营商环境。

　　一、当前企业破产程序中债务人财产处置面临的主要问题

　　1、过半数破产企业无产可破

　　2018年，北京破产法庭全年审结的案件中，有72.7%的案件为三无案件，即无财产、无账册、无人员，债权清偿率为0;2019年集中管辖全市破产案件后至2020年6月，审结的三无案件占比为66.6%;此后至2021年6月，三无案件占比60%。虽然三无案件有逐年下降的趋势，但是总体来说占比仍较高，由于此类案件无产可破，导致破产程序仅是单纯的程序空转，债权人无法获得任何实质的清偿收益，同时还要支付一定的破产费用，成本收益不成比例。

　　2、物权性财产处置成本高

　　根据债务人财产的性质，可以分为物权性、债权性和人身属性三类财产，其中物权性财产占各类财产处置成交额的首位。物权性财产主要包括土地、房屋、机器设备、车辆、库存商品等，其中土地房屋的处置占到该类财产的96%，在上述期间内处置成交总额约为4亿元，占可供分配财产的72.6%。面临的问题：一是权属确定难、权利负担重。比如债务人出卖的经营房屋，由于内部空间分割杂乱，小业主产权界定困难，导致债务人财产长期无法得到处置。在执行或者破产程序启动后占有不动产的，如何快速腾退没有明文法律规定，加剧财产处置困难。二是涉土地、房产转让费用较高。部分占有国有划拨土地的企业未缴足土地出让金且面临高额滞纳金，房产税和土地增值税亦占较高的购买成本，因税费负担较重导致交易变现难。三是动产贬值快，保值增值难度较大，部分动产难以占有。债务人的机器设备、存货如果没有持续利用维护，则贬值速度较快，处置价值较低。而小客车虽然登记在债务人企业名下，但常因下落不明致管理人无法实际接管，无法处置变现，导致债务人企业财产流失。

　　3、债权性财产及人身属性财产变现难

　　债权性财产包括长期投资、追偿权、租赁权、各类投资预期收益等。在上述期间内，北京破产法庭审结的有财产可供分配的案件中，债权性破产财产处置总额共计约0.28亿元，占比为5%，处于各类财产处置成交额的第二位。按照北京市高级人民法院出台的规范意见，债务人各类财产原则上均要进行网络拍卖。从实践来看，所有需要处置的债权性财产首选是网拍，其次才是债权分配等其他处置方式。

　　面临的问题包括：一是缺乏财产处置的费用，导致债权人放弃部分财产的变现，但是放弃之后又出现诸多问题。就投资的股权来说，债务人作为股东所持有的股权不仅具有财产性质，也负担相应的义务，在债权人会议决议放弃处置时，其股权所附着的义务如何承担，目前没有明确意见，实践中做法不一，存在后续隐患。二是部分债权需要通过司法程序主张，各类衍生诉讼需经历一审、二审，甚至执行程序，耗时较长，导致延长整个破产程序用时。三是对于人身属性的财产来说，比如经营牌照、成员资格权等，虽然具有较高的市场价值，但是一般无法纳入破产财产，在破产清算程序中无法拍卖变现，只能通过重整程序加以利用。

　　4、行政管理制度机制不完备导致财产处置难

　　一是缺失针对困境企业的税费优惠政策。现行行政法律法规都是针对正常经营企业制定的税费要求，由于破产企业已经资不抵债，再按照正常标准征税，将不利于债务人财产价值最大化和债权人清偿，在重整中还会导致企业再次进入破产清算。但相关优惠政策涉及上位法的修订，目前实践层面难以解决。

　　二是存在行政管理政策空白地带。因政策更迭，个别案件中已取得相应许可的划拨商业用地，按照现有政策无法办理权属证书，导致案件因历史遗留问题久拖不决，企业资产无法盘活再利用;针对破产企业的土地规划过期后重新报批等问题缺乏政策支持，不利于破产财产处置变现。

　　三是缺乏支持债务人财产保值增值的行政管理制度。破产管理人在继续经营时，经常受到工商登记程序、税收负担等困扰，增加了经营成本，进而会降低破产财产的增值效果。

　　二、关于尽快完善相关行政管理制度机制、有效破解企业破产程序中债务人财产处置困境的几点建议

　　1、设置强制破产申请义务，确保债务人企业有产可破

　　从当前实践经验来看，设置企业董事破产申请义务是一项较为成熟的制度选择。该制度能够拓宽破产程序的启动途径，尽早启动破产程序，减少破产财产价值贬损，维持破产财产的价值，提高债权人的清偿率。在公司濒临破产时，为使债权人及公司利益相关者受益，董事作为公司的经营管理者负有破产申请义务。董事不及时履行破产申请义务的，不仅要对债权人承担侵权赔偿责任，还应对继续经营期间的交易方承担赔偿责任。

　　2、进一步完善财产处置规范，推动债务人财产保值增值

　　一是制度层面支持债务人财产增值保值举措。破产财产的经营具有短期性和灵活性，并以投入低、产出高、增值快作为经营目标。当前破产清算案件中在管理人接管后可以继续经营，在此基础上应扩大对“继续经营”的解释，不仅可以继续原有的营业，也可以利用已有的生产设施开展其他经营，促进现有财产增值，防止财产贬值。此外，破产程序作为概括清偿程序，建议准用强制执行相应规范，对妨碍物权行为直接采取措施，及时恢复物权圆满状态。

　　二是制度激励管理人开展保值增值工作。在保障管理人独立履职地位的基础上，如果管理人对债务人财产采取了切实有效的保值增值措施，则应提高相应的报酬比例。在考量责任方面，应当按照“商业判断标准”来具体衡量管理人采取保值增值措施后的责任承担问题。

　　三是制定便利债务人继续经营的配套政策。在破产企业能够继续经营的情况下，建议尽可能减少各种降级、黑名单等限制措施，视需要短期恢复相应资质职能。

　　3、支持多元化财产处置方式，推动破产程序高效进行

　　短期内的财产处置方式有可能无法获得更高的收益，而继续经营或者主张侵权赔偿等方式，则可能实现较高的收益。法律应当为多元化财产处置预留制度空间。

　　一是丰富债务人财产处置方式。在已有实践基础上，还应包括整体出售、债权分配、设立信托等方式。破产程序中应以直接实施处置财产为原则，而把债务人财产纳入程序外的处置计划，则要考虑是否有相应的实施条件及完善相应的配置制度。

　　二是增加破产程序终结的条件。建议在现有规定上增加，破产财产分配方案已对尚未追回的财产进行了分配并经法院裁定确认等，确保财产实施处置的时长与破产程序脱钩。建议将“破产程序终结后十日内注销企业”的规定作为原则性要求，允许根据财产实际处置的需要保留相应企业主体身份。

　　三是明确债务人财产无法处置时的后续规范。在无法处置时可以进一步细化后续处理流程，如果属于不影响他人权益的单纯实物，可以作报废处理;而至于附着义务的权利或者有体物，比如股权、设施设备，债权人会议放弃的仅是财产利益，而财产上附着的义务则应当在相关部门法中明确义务的承担主体，确保企业各类财产在无法处置时有相应责任主体承继义务，确保市场主体法治化的有序退出。

　　4、完善相关行政配套制度机制，协同提升债务人财产处置效率

　　一是尽快修订地方相关行政法律法规，完善针对困境企业的一揽子行政管理制度。以修订企业破产法为契机，针对正在进行重整、破产清算的困境企业，制定相应的税费优惠政策及行政管理制度，比如明确破产企业税收专项优惠政策、免征税费、发票限额调整等内容，做好行政法律法规和企业破产法的有效衔接。在破产程序中，债务人企业的财产可能遍布各地，要有效占有、处置各类财产，则建立完善各类财产信息的全国联网制度势在必行。

　　二是市政府直接牵头持续推动府院联动工作机制常态化运行。针对破产财产处置个案中面临的政策缺失、历史遗留等问题，依托府院联动机制共同协商、灵活处置、高效解决，及时妥善解决各种政策空白引发的问题。

　　三是建议市级相关行政职能部门，尽快升级包含破产事务模块的政务系统，建立专属企业破产清算、重整、和解的行政配套管理流程，以区别于正常经营企业的管理，确保企业在非正常经营状态下，能够实现有效处置财产，尽快出清，建立健全企业在重整和出清阶段的服务保障制度机制。